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當前，由于《保健食品監督管理條例》還未出臺，保健食品的監管遇到很多難題，批準文號混亂就是其中最令監管人員頭疼的難題之一。混亂的批準文號，給假冒產品提供了生存空間。本文作者作為保健食品基層監管人員，對治理保健食品批準文號混亂現象提出了一些建議，希望能引起同行的關注和思考，以共同促進保健食品市場進一步規范。
如今，標示有保健功能的食品的批準文號可謂五花八門，有的用“衛食字、衛食健字、衛食試字、衛食特字”，有的用“衛監健字、衛食監字”，還有的用“衛健用字、衛食證字、健用證字”，真是讓人眼花繚亂。專業監管人員尚且如入云里霧里，普通消費者更是難辨真偽。
當前，針對混亂的保健食品批準文號，有四種代表性的意見：一是認為食品藥品監管部門只有監管批準文號為“衛食健字、衛進食健字、國食健字G、國食健字J”產品的權力，不屬于這四類批準文號的產品不應該歸食品藥品監管部門監管；二是認為保健食品在法理上屬于食品，食品在流通環節應該歸工商部門監管；三是認為由某地主管部門審批的保健食品，應該發協查函請求審批地協查，然后根據回函情況做出處理；四是認為公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。
保健食品市場的整治必須從生產源頭抓起，而治理批準文號亂象就是保健食品生產環節整治的重要工作之一。筆者認為，以上四種意見都不能徹底規范保健食品批準文號，那么，如何才能根治保健食品批準文號亂象呢？筆者認為必須做到以下五點：
查處非法批準文號的保健食品
1996年6月1日起實施的《保健食品管理辦法》第十六條規定，未經衛生部審查批準的食品，不得以保健食品名義生產經營；未經省級衛生行政部門審查批準的企業，不得生產保健食品。第二十九條規定，未經衛生部按本辦法審查批準，而以保健食品名義生產、經營的，由縣級以上地方人民政府衛生行政部門按《食品衛生法》進行處罰。可見從1996年6月1日起，保健食品就應當先審批，再生產經營。任何未經審批而生產經營性的行為都應當受到處罰。至于有人提出，標示為“衛食字、衛食試字、健用證字”等批準文號的產品，即使外包裝標注有特定保健功能，由于批準文號是普通食品或其他類別產品，因而不應歸食品藥品監管部門監管，筆者認為這種看法是對保健食品概念的曲解，也是包庇縱容非法生產銷售保健食品違法行為的錯誤認識。《保健食品管理辦法》第二條規定，本辦法所稱保健食品系指表明具有特定保健功能的食品。《食品安全法》第五十一條則規定，國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管。可見，只要聲稱具有特定保健功能的食品就屬于保健食品。而保健食品本身是不會自己站出來用有聲語言為自己“聲稱”的，這里的“聲稱”必然體現在外包裝或說明書上關于特定保健功能的標注上。因此，保健食品批準文號固然是保健食品的重要身份證明，但是對越權審批、虛擬批準文號、假冒批準文號、捏造批準文號生產，但標示聲稱具有保健功能的食品，就應當依法按照保健食品去管理。這是不容回避的問題。那種以批準文號來確定是否應該監管的認識，就會形成監管的真空。
食品藥品監管部門應全程監管
保健食品屬于食品，國家對食品實行分段監管，食品流通環節監管職能屬于工商部門。
但是，并不能由此得出保健食品在流通環節歸工商部門監管的結論。一個部門有沒有某項職權，不是靠邏輯判斷而是以法定職權為依據。按照現行規定，國家工商行政管理總局負責食品流通環節的監管；國家食品藥品監督管理局負責餐飲業、食堂等消費環節食品安全監管；衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。《國家食品藥品監督管理局“三定”方案》在其他事項第（一）項中也明確規定，保健食品的監督管理由國家食品藥品監督管理局負責。可見，國家在職權劃分上，對普通食品實行分段監
管，而專門將保健食品單獨提出來，明確由國家食品藥品監管部門監督管理。也就是說，國家對保健食品并沒有明確實行分段監管，而是由食品藥品監管部門實行全程監管。至于新的 法規出臺后是否有新的職能劃分，則應另當別論。
超越權限的行政審批應撤銷
根據《行政許可法》第六十九條規定，對超越法定職權作出準予行政許可決定的情形，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可，被許可人基于越權審批的行政許可利益不受保護。保健食品審批職權是基于國家原《食品衛生法》、現《食品安全法》及《保健食品管理辦法》和《保健食品注冊管理辦法》規定的。《保健食品管理辦法》第三條規定，國務院衛生行政部門對保健食品、保健食品說明書實行審批制度。可見，這項審批權屬于國家權力，地方無權行使。因此，做出越權審批機關的上級人民政府或者主管部門有權做出撤銷決定，并且由于此類許可屬非法取得，其利益不受法律保護。
非法行政許可將受到責任追究
《行政許可法》第六十條規定，上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。第七十七條規定，行政機關不依法履行監督職責或者監督不力，造成嚴重后果的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。可見，對非法行政許可不采取措施，任由其自生自滅，坑害百姓，將可能被追究行政或刑事責任。《食品安全法》第九十五條也有類似的追責規定，這里不再贅述。
批準文號亂象必須綜合治理
保健食品批準文號混亂現象由來已久，必須針對不同情況，綜合治理。一要建立健全國家統一的保健食品數據庫，為甄別真偽提供權威信息支持；二要聯合質監、工商部門對市場存在的各類食品批準文號進行全面登記，區分保健食品和普通食品，依職權撤銷非法批準的保健食品批準文號，對假冒或者偽造保健食品批準文號的產品一律沒收，并對非法生產、經營者做出嚴厲處罰；三要對保健食品或者普通食品中非法添加非藥食同源藥品，標示預防治療作用的，分別依照《食品安全法》第八十六條第四項、八十七條第六項做出行政處罰；四要限期對原衛生部批準的保健食品換發注冊證書，徹底解決“衛食健字”的終身制問題；五要嚴格問責，對濫用職權非法審批問題和失職瀆職疏于監管問題嚴格責任追究，確保保健食品源頭潔凈。
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